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淺談政協民主監督的屬性、特點和優勢  

作者:admin    時間:2018-04-03


 人民政協的民主監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分。然而,無論是在整個監督體系中,還是在政協履行的三大職能中,民主監督這重要一環都顯得相對薄弱。因此,中央辦公廳印發的《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》明確要求:“適時制定民主監督的專項規定,完善民主監督的組織領導、權益保障、知情反饋、溝通協調機制。”貫徹落實好這一要求,首先需要把握好政協民主監督的屬性、特點和優勢。
一、政協民主監督的基本屬性
  政協民主監督從不同角度看有不同的屬性。總的來說,政協民主監督的屬性與人民政協的性質、監督的本質緊密聯系,受它們制約。因此,政協民主監督就不能不具有與我國其他各類監督、與西方民主監督以及議會監督所不同的特殊規定性。
  (一)權利屬性。這是政協民主監督的本質屬性。這是因為,人民政協不是一個國家權力機關,作為政協民主監督主體的各參加單位和各界委員,盡管有很強的社會代表性和廣泛的社會影響力,但并未像人大代表那樣經過法定程序由人民授權而成為權力性監督,政協民主監督的本質是一種民主權利而非國家權力。我國憲法規定公民“對于任何國家機關和國家工作人員,有提出批評和建議的權利”,一切國家機關及其工作人員都必須對人民負責,受人民監督。中國共產黨黨章也規定每個黨員都必須“接受黨內外群眾的監督”,《中國共產黨黨內監督條例(試行)》也規定:“黨的各級組織和黨員領導干部,應當自覺接受并正確對待黨和人民群眾的監督”。從這個角度看,政協民主監督不屬于權力監督,在國家權力系統中沒有法定身份,更沒有法律直接授予的代表人民、代表權力機構履行監督的職責,對監督對象沒有強制性的直接懲戒權。這種權利屬性使政協民主監督具有極大優勢,首先是不可剝奪性。政協民主監督的合法性源于直接的公民政治權利和民主權利,這種權利直接受憲法和執政黨章程的保障,屬于公民的基本權利,除非被依法剝奪政治權利,政協委員的監督權是與生俱來的,具有不可剝奪、不可侵犯的性質。其次是監督對象的廣泛性,政協民主監督對象和內容的范圍可以極其廣泛,可以覆蓋所有國家機關及其工作人員和執政黨及其黨員的工作,所有掌握公共資源分配權力的機構及其工作人員的工作。第三是監督權利是由人民直接行使的,決定了政協民主監督可以具有廣闊的發展空間和廣泛的影響力。
  (二)統戰屬性。民主監督的統戰屬性源于人民政協是統一戰線組織的性質。因此,政協民主監督必然具有統一戰線性質,發揮統戰功能。民主監督的統戰性就是人民政協可以在履行監督職能中發揮統戰功能,也能夠運用和發揮政協作為統戰組織的獨特優勢來實行民主監督,促使黨政機關接受各黨派、團體和各界委員的監督,發揮協調關系、凝聚人心的作用。這一屬性,決定了民主監督主體的廣泛性、監督目的和出發點的合作性,使政協民主監督不像權力性監督那樣具有明顯的對立性、對抗性,也不像西方議會監督那樣淪為黨派斗爭的工具,而是一種協商性、建設性的監督。從民主監督的運行來看,各界委員在監督活動中開展調研、發表意見,相互溝通交流、增進理解、進行協調;黨政部門虛心接受監督,對于各種監督意見都要作出答復,合適的得到采納,這是很生動有效的統戰活動。把握政協民主監督的統戰性,需要深刻認識和理解統一戰線和政協民主監督的關系。有的同志認為,政協民主監督既然是統一戰線性質、統一戰線內部的監督,擔心政協民主監督意見太尖銳、批評太激烈了,會影響統一戰線的團結、鞏固和發展,因而不敢監督。首先需要把握,民主監督是統一戰線內部的有組織的監督,是人民政協發揮統一戰線組織作用的重要手段和途徑,恰恰有利于統一戰線的鞏固和發展,而不是破壞統一戰線。黨政部門只有虛心接受監督并有則改之、無則加勉,才能夠產生巨大的凝聚人心效應。統一戰線因為有了共產黨和各民主黨派之間的相互監督,才充滿活力,才有可持續發展的動力。
  (三)政治屬性。這是人民政協的制度屬性。人民政協是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度這一基本政治制度的重要組織形式,也是其重要實現形式。政協民主監督具有高度的政治性,有著豐富的政治內涵。這種政治性,從政治發展目標來看,政協民主監督直接服務于我國發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的根本目標和任務,是發揚人民民主的重要形式;從政治制度角度來看,政協民主監督既是我國基本政治制度的重要功能,也是發揮我國基本政治制度功能的重要途徑;從政治地位來看,政協民主監督在我國監督體系中具有特殊而重要的地位,屬于國家權力體系之外、政治體制之內的一種監督,具有其他各類監督所沒有的特點和優點;從政治運行來看,政協民主監督制度的完善,與其他各類監督之間建立的運作規范,促進政協民主監督的制度化、規范化和程序化,發揮社會主義監督體系的整體功能,都屬于國家政治具體運行機制的重要組成部分,也是我國政治體制改革的重要內容。就政治功能和意義而言,政協民主監督在增強黨的執政能力、推進國家治理體系和治理能力現代化、擴大公民有序的政治參與、改進黨政部門工作和維護群眾利益等方面都發揮著重要作用,也是我國各參政黨以政黨名義參與民主監督的重要途徑。政協民主監督的高度政治性,是保證這種非權力性監督對國家權力機關的影響力的重要條件。
  (四)監督屬性。政協民主監督首先是一種監督,必然具有監督的一切必要條件。作為政協一項主要職能,批評和建議是民主監督的兩個方面。它不同于政治協商和參政議政之處就在于具有批評性,而建議則是三者共有的。政協民主監督作為權利性監督,可以沒有強制力,但是一定要能形成監督壓力,是監督就應有監督壓力;可以不提出具體建議和解決措施,但是一定要有建設性的批評。批評是形成監督壓力、產生監督效果、達到監督目的基本途徑之一。政協民主監督的過程,就是一個在深入調研基礎上開展批評的過程,沒有批評就無所謂監督。批評不但是監督的表現形式,也是監督的基本特征。政協民主監督的批評,是一種建設性的批評,集中體現在監和督兩個方面,就是履行職能的內容以預防和暴露問題為主,以建設性批評的方式推動問題的解決。批評性是民主監督區別于政治協商和參政議政的顯著標志,也使民主監督區別于政治協商和參政議政的工作效果和功能。我們說民主監督是政協三大職能中比較薄弱的環節,一個重要方面就是指它的批評性沒有得到恰當而有效的體現,沒有很好地實現監督所應該具有的尖銳性,沒有對被監督者形成所應有的監督壓力,因而難以提高監督的效果。
  總之,政協民主監督基于公民權利而非國家權力,是一種以批評性區別于政治協商、參政議政的組織職能。這種權利性監督,不同于一般群眾行使民主權利所進行的監督行為,它作為一種組織職能而存在,政協組織委員對黨政部門及其工作人員的工作進行監督,不但是權利,也是職責和義務。既然政協章程中將民主監督作為一個主要職能規定下來,就必須結合實際在政協工作中予以實施,不是可有可無的,而且應該加強制度化、規范化和程序化建設,增強組織性。
二、政協民主監督的主要特點

  政協民主監督的多重屬性決定了它具有與其他各類監督所不同的特點。
  (一)地位二重性。人民政協是處于我國政治體制格局之內、國家權力體系之外的一個重要政治機構。政協的這種地位決定了其民主監督職能的二重性,即政協民主監督是處于我國政治監督體系之內、權力監督體制之外,高度政治性與高度群眾性相結合的一種監督。它基于人民群眾的民主權利而監督,卻又在我國政治體制格局之內,和國家權力機關有著密切的聯系,對國家權力機關和執政黨組織有著其他組織和團體所不具備的影響力。例如,黨和國家給人民政協以及政協委員以崇高的地位,許多政協委員通過政協的推薦,擔任政府機關的監督員、檢察員、督導員,甚至不少政協委員在國家行政、司法等權力機關中擔任著或擔任過領導職務,使政協民主監督具有許多體制外監督力量所沒有的優勢。它處于政治體制之內,是一個政治機構所履行的職能,但又不具備國家政治權力,監督的主體、渠道、形式和方法等方面又都具有權利性監督的特征,因而和權力監督相結合就能產生更好的監督效力。我們講政協委員亦“官”亦“民”好說話,也是政協民主監督這種特點的反映。這種二重性處理得好,政協民主監督就可能左右逢源,統籌運用體制內外兩種優勢,使黨和政府放心、群眾滿意、監督有效;處理得不好,民主監督就會出現這樣那樣的問題,甚至勞而無功,寸步難行。這種二重性也解釋了政協民主監督為什么屬于權利監督,卻又高于群眾監督;為什么屬于非權力性監督,卻又被黨政部門高度重視;為什么具有高度的權威性,卻又時有監督乏力之感。
  (二)黨派界別性。政協民主監督具有鮮明的黨派界別性。其黨派性由當初共產黨和各民主黨派之間“長期共存、互相監督”的方針發展而來,各民主黨派可以黨派名義在政協內開展活動當然也能以黨派名義實施監督。政協民主監督的黨派性主要體現在兩個方面,一是共產黨監督各民主黨派,二是各民主黨派監督共產黨,主要是民主黨派監督共產黨,幫助共產黨查找不足,推進工作。政協民主監督的界別性源于人民政協以界別方式組織和開展活動。這種界別性體現在,一是界別內部的監督,即政協相關專委會的委員監督與本界別、行業、領域相關黨政部門的工作;二是界別之間的互相監督,協調界別、行業、領域之間的利益關系。總的來看,作為各黨派、各團體、各界別的代表人士的政協委員,廣泛接觸和聯系本界別廣大群眾,以黨派名義或界別方式,通過提出提案、建議案等方式實施監督,反映本界別群眾的意愿,在協調各界別、各階層、各行業之間利益方面發揮重要作用,充分體現了政協民主監督的黨派界別性。這一特征既是政協民主監督統一戰線性質的具體體現,也是它區別于其他監督的主要特征之一。
  (三)協商合作性。所謂協商合作性,是監督者與被監督者抱著合作的目的,以協商的方式,通過政協的民主監督來分析問題、解決問題,擬定改進措施,共同推進工作。監督雙方對立性較小,不像權力性監督那樣以權力制約權力,具有嚴格的監督程序和政策界限,使被監督者不敢越雷池一步;也不像西方黨派監督通過互相抹黑攻訐、揭丑暴短達到本政黨上臺執政的目的。這種協商合作性,根源于監督雙方以及人民政協內部各黨派團體、各族各界、各階層之間共同的政治基礎、相同的基本立場和監督目的,見諸于民主監督的運作過程中,落實在監督雙方對監督意見的辦復處理上。所以說,政協民主監督是一種民主性、協商性、討論性、建設性的監督。但是,政協民主監督的協商合作性與其批評性是不矛盾的;恰恰相反,總體的協商合作性與個案的批評性、監督目的的協商合作性與監督形式方法上的批評性應該是相輔相成,相得益彰的。強調一方而忽視另一方,都是片面的,不利于政協民主監督作用的發揮。以協商合作之名而拋棄監督的批評性,會使監督軟弱無力;開展批評而忽視協商合作,則容易導致監督偏離正確的目的和方向,難以達到改進工作的效果,最終都難以承擔起基本政治制度賦予的職責,難以令群眾滿意。政協民主監督不但要有深刻辛辣的批評,還要提出富有建設性的改進意見,這也是其深刻性、權威性之所在。
三、政協民主監督的具體優勢

  人民政協的特殊優勢和民主監督自身的性質特點決定了政協民主監督具有其他各類監督所沒有的獨特優勢,也說明了它的不可替代性。
  (一)監督主體的優勢。政協民主監督的最突出優勢就是作為監督主體的政協委員。政協是公認的綜合人才庫、智囊團。他們在監督方面的優勢主要體現在以下幾個方面。
  1.政協委員來自各個黨派團體、界別、方面,能夠代表各個不同方面發表監督意見,使政協民主監督實施過程中具有協調關系、增進理解的功能,產生其他各類監督難以達到的監督效果。
  2.政協委員是一個高素質群體,人才薈萃、智力密集。其中既有政治閱歷、社會經驗豐富的社會活動家,也有各專業各領域的高級人才、學科帶頭人。他們理論上有修養、業務上有功底,觀察社會深刻、分析問題透徹,從而為政協民主監督的權威性、深刻性提供了基礎,這也是政協開展監督最重要的優勢之一。
  3.政協委員來自各個界別階層,各行各業,社會聯系廣,了解的多是各項事業發展中的具體情況,能夠及時發現經濟社會運行中出現的問題,容易獲得國家權力性監督機構難以得到的一些信息,能很快反映各方面群眾的具體意見和要求。
  可見,開展政協民主監督,必須要積極發揮委員的主體作用,有效地運用政協委員的這些優勢,推進各項工作的進步。
  (二)監督區位的優勢。政協民主監督屬于國家政治體制內、權力體制外的監督,是我國社會主義監督體系的重要組成部分;其監督意見歷來受到黨和政府的高度重視。這決定了政協民主監督具有特殊的區位優勢。
  1.位置超脫,監督較少受到利益羈絆。相對于權力性監督,較少受到部門利益的束縛,增強監督的客觀性,能發現許多具有深刻意義和前瞻性的問題。相對于一般群眾監督,能突破單個監督的狹隘性、碎片化,以更有序的組織、更全面的視野開展監督,往往能夠推動政協民主監督由點及面,增強監督的綜合性,放大政協民主監督的社會效果。作為權利監督,政協民主監督處于國家權力體系之外,有更廣闊的監督空間可拓展,例如監督對象就更為廣泛,不但包括國家行政部門、司法機關的工作,而且可以對立法工作和執政黨的工作進行民主監督。作為體制內的監督,政協民主監督具有與各類權力機構保持暢通的信息交換渠道、聯系密切等方面的優勢。
  2.具有與其他監督形式進行高度結合的優勢。也就是說,政協民主監督除了自身的監督形式以外,還能以某種機制和形式與其他監督方式結合,使政協民主監督的優勢在更大范圍、更高程度上發揮出來。例如,北京市政協的民主監督與行政機關的監督相結合而設立的特約監督制度、財政預算民主監督組,與新聞輿論監督相結合而成立的新聞輿論民主監督組等,體現了政協民主監督的廣闊發展空間。
  3.能為開展民主監督提供寬松的環境。一是作為權利性監督,政協民主監督雖然沒有權力性監督嚴格的法律程序,但是更能廣開言路、活躍思想、暢所欲言,使各方面的意見、要求、批評和建議充分反映出來。二是政協民主監督屬于一種預警性、先于權力監督而實施的監督,它不具有懲戒權和強制性,不與監督對象的決定權、任免權、利益直接掛鉤,同時又屬于政治體制內的監督方式,往往在權力性監督介入之前指出問題、督促改進,其目的在于推進被監督者的工作,避免發展到需要權力監督介入的地步,所以更容易為被監督的黨政部門所接受。
  (三)監督形式的優勢。政協監督形式多樣,不拘一格。相對于其他各類監督,政協民主監督在形式上也有其獨特優勢。主要包括這樣幾類形式:一是文本監督形式,主要是通過文件來傳遞監督信息,履行監督職能的形式,如提案、建議案、信息;二是會議形式,主要是通過會議來交換監督信息、履行監督職能的形式,如全體會議、常委會會議、主席會議、議政會、評議會、聽證會、咨詢會等;三是直接監督形式,主要是政協組織委員直接深入到被監督者工作中獲取監督信息、履行監督職能的一些形式,如民主監督組、特約特邀監督、檢查、視察、暗訪等;四是政協民主監督與其他各類監督相結合而產生的監督形式,盡管還需要對這些形式作進一步的探索,但它們將在今后政協民主監督工作中顯示出越來越大的作用。
  政協民主監督是社會主義監督體系的重要組成部分,具有高度的組織性和很高的層次。它具有自身獨特的性質、特點與優勢,是其他各類監督所難以替代的。做好政協民主監督工作,需要認清性質、把握特點、發揮優勢,才能推動政協民主監督發揮整體功能,使“軟監督”產生“硬效果”。

 

(作者:王新尚 來源:《中國人民政協理論研究會會刊》2017年第1期)


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